政权组织问题|谢觉哉

政权组织问题

　　（一九四九年十月十五日）

　　今天讲政权问题，这问题张志让先生已经讲过了。我上次说过，三大文件所包括的内容太多，不是一个人或是一次可以讲完的，所以张先生讲过后，我又来发一次言。

　　首先讲讲“民主集中制”的问题。共同纲领十五条中规定“各级政权机关一律实行民主集中制”；中央人民政府组织法第二条规定“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府”。什么叫“民主集中制”？同样是在《康熙字典》上、《辞源》上找不出的。

　　民主集中看来是矛盾的，要民主、就无法集中，要集中、就不能民主；而我们的民主则是集中的，我们的集中又是民主的。这个问题像难了解，实则不是难了解，而是依照资产阶级的逻辑就无法了解，因为在他那里不可能有民主集中制。

　　人民的国家，人人都能管理自己国家的事，人民的国家没有你争我夺，他能够团结起来，像一块坚石，而不是散沙。因此，只有它，才能够实行极广泛的民主；又只有它，才能有最高度的集中，照毛主席的话叫做“民主基础上的集中，集中指导下的民主”。

　　这种制度被采用于政权上，是苏联十月革命前，工人、农民有一种叫“苏维埃”的组织，意思是大家来商量一下，商量好了，大家依着执行，为便利计，设一个执行机关，执行大家决议；列宁同志认为这个制度好，就将它采用为国家制度。在这以前，马克思主义理论家，曾认为国会制的共和国，是过渡到社会主义的最适当的政治形式，列宁则主张用苏维埃的共和国，来代替国会制的共和国，认为苏维埃的共和国是从资本主义到社会主义的过渡时代中最适当的政治组织形式，而不是要有国会制的共和国。认为从工人代表苏维埃，回到国会制的共和国，是倒退一步。至于自下而上，由全国各地工人、雇农、农民代表苏维埃组成的共和国，这制度即民主集中制，是最民主、最进步的政治制度。我们国家组织形式，虽不同于苏维埃，但同样采用民主集中制的原则。

　　资本主义的国家组织形式，所谓“三权分立制”，立法、司法、行政，三权分立，互相牵制，戳穿说是不通的。国家是有阶级性的，那个阶级当权，那个阶级就掌握一切，立法、司法、行政，都由他管，哪能分开？封建主义国家这样，资本主义国家这样，社会主义国家，也是这样，“三权分立”，只是资产阶级耍的花样，真正的分立，从来没有过，也不可能有。

　　三权分立的花样是怎样来的？当资产阶级要革封建皇帝的命的时候，皇帝是把立法、司法、行政，大权集中于一身的。资产阶级革命不是一下想把皇帝搞掉，而是想从皇帝那里争点权过来，他们的学者，就造出三权应该分立的学说。资产阶级有的是钱，你向我要钱，我就要问问你的用途，西谚云：“不出代议士，不纳租税”。这就是立法权的来源；又皇帝时代的“法律”，皇帝本人及所谓贵族，是不遵守的，礼记上说：“礼不下庶人，刑不上大夫”，庶人是农奴、手工业者和商人，大夫是贵族，刑法管庶人的，管不到大夫，资产阶级觉得这样对他也不好，于是说立的法，谁都要守，“皇子犯法，与庶人同罪”。司法独立，为的是整皇家，这就是司法权的来源。

　　封建阶级与资产阶级都是剥削阶级，资产阶级革封建阶级的命，并不像无产阶级革他们的命那样斩钉截铁，有些国家到现在仍保持了贵族形式，如英国，有些比较好一点如法国，又如美国本无封建贵族存在，权力完全在资产阶级手中，那么他们为甚也采用“三权分立制”，他们所以仍保留着这种制度也是有理由的。归结起来说，“三权分立”制的产生和存在，有以下几点原因：

　　一、资产阶级虽革了封建的命，但只是一种剥削制度，代替另一种剥削制度；有的资产阶级本身，就还带有一些封建色彩，有的则与封建残余妥协，共同统治工人、农民等人民大众。

　　二、三权分立制，还是资本主义处在自由竞争时代，在其政治学说和制度上的反映。它有调和资产阶级内部矛盾的作用。如现在的美国，虽然已经到了垄断资本的最高峰，政治上实际已经法西斯化了，但还保留着国会制与三权分立的残骸。他们的民主党与共和党，虽同是垄断资本家们的工具，阶级立场相同，而利害冲突却不少，大家到国会里来争吵，免得兴兵动马，闹得不可开交。

　　三、资产阶级各派，为了自己的利益，要养一批议员来捧场，这些“专门议员”可以当“狗”，又不太咬人，只看资本主义的法律规定了“议员不准兼行政职务”就深堪寻味。

　　四、吹吹“司法独立”，好像他们的法律真是超阶级的，借以欺骗广大群众以便统治。另一方面，又借这工具以维持本阶级利益，譬如从前美国有几个进步的法律，被大理院以“违宪”的借口推翻了。

　　这就是“三权分立制”的所以产生及资产阶级国家所以保存这种制度的秘密。国民党反动派标榜的五权制，也是从“三权分立制”发展出来的。

　　今天的中国不同了，非剥削阶级人民当了权，不要遮遮掩掩的那一套，而是要大家都知道国家的阶级性。今天的统治阶级是以工农联盟为基础的人民大众，去统治很少数的反对人民者，明白地提出阶级专政，为的是将来好消灭阶级。我们明白地不采用三权分立制，因为本来无所谓分权，也不可能有。要不要立法、司法、行政的分立呢？要的。人民代表大会是最高的立法机关，某种立法必须是人民代表大会的权，但他同时也具有司法、行政最高权力。为了便于执行，他要选出政府委员会，执行人民代表大会的决议，他要选出司法机关，执行人民代表大会决定的法律。人民代表大会的代表是人民选出的，选出他们为人民自己办事，去办立法、司法、行政各种的事，决不是专门选他们去只办立法的事，而不准他们办“司法”和“行政”的事；资产阶级的“三权分立制”选出的议员，只准立法不准司法行政，这是不可理解的。至于那些法，须经过人民代表大会立，那些法可不经过，那看人民代表大会怎样决定，就把他写在宪法上。我们政治协商会议组织法与中央人民政府组织法就是这样决定的。

　　由此知道，政权只是一个，不能有两个，我们的国家制度，不是“议会制”而是“人民代表大会制”；前者的权有限度的，而人民代表大会的权是很大的，也就是集中的，代表们是真正普选的，也就是民主的，要使每个人民都明白选举的办法与道理，所以是最民主的。

　　人民代表大会为了执行政权，又得选出中央人民政府委员会，赋以执行人民代表大会所给予的任务的充分权力，只看我们的中央人民政府委员会委员包括了各种人民代表，代表了各个方面的利益，是民主；而中央人民政府委员会的权力（组织法第七条）又非常实际，是集中。

　　有些人说我们的政协代表，有些曾是反革命者，是的，有些人曾做过反革命的事；人民的国家不许有反动派参加，但并不是不许反动派放弃反动立场转过来为人民服务。他们的转变是真实的，遵照命令放下了一切武器，他们的转变是有功于人民的，因为可少打很多仗，他们也代表了一部分人，那就是受了反动派宣传为反动派服务的人，有他们来，那部分人也得到或易得到解放，人民政府不应该放弃了这些人不管的。

　　我们的政权是高度的民主，高度的集中，这种民主集中制只能行之于真正人民的政权的国家。剥削阶级当权的国家不可能实行这种制度，因为将使他们的剥削地位就保不住了。

　　民主集中制表现在政权的组织制度上是如此；还要看民主集中如何表现在行动上，才能够实现与巩固这个制度和发挥它的作用。要明了这一点，请看这次人民政协召开的经过罢。他化了不少的时间筹备，首先是各方电商大计，随又想各种方法，使他们彼此接近起来，商量讨论。等到各方面所提意见，渐趋一致，于是集中各方代表，交换意见，起草草案，分组讨论。讨论后修改，修改后又讨论，大的与小的讨论，正式与非正式的讨论，经过了好几月，凡正确的有利于人民的意见，无不被吸收，不正确的或虽正确而不必写的，都经过研究，使大家了解。有些被采纳的意见，是起草者没想到的，可见集体的智慧，胜于个人，多数人的智慧，胜于少数人。我们的讨论，又是有领导的，人民政协筹委会集中了各方面的意见，加以研究、修改。各个意见是“原料”，领导机关把他制为“成品”，制好了，又拿到群众中去评议，发现缺点，又将成品回炉重制。这种行动上的民主集中制与组织上的民主集中制的配合，是从来想像不到的制度。这制度不仅宜行之于国家，任何机关组织，都可以行，也应该行。譬如我们学校，成千的学生，为了要求学习得好，生活得好，就得好好组织，就得采用民主集中制。比如生活方面，可以组织生活委员会，集中大家的意见去执行，如果再认为不好，又可集中大家意见，研讨改善。这样群策群力，生活还会不好吗？在学习方面，听说你们对讨论很有兴趣，因为兴趣浓厚，有时不免有争执，有的说讨论要彻底，多化时间不要紧，有的说讨论固然要彻底，但不可牵涉太广，不掌握重心，太浪费时间，这样你们就可以大家开会来商量，制定个讨论的规约。又凡讨论的意见，不管已有结论与否，都可送到教务处，教务处的工作同志，或许水平比你们高点，对你们的意见加以考虑补充，再又发还给你们，你们又可以考虑补充，再反映上去，这样的学习，一定进步快。这不是说民主集中制到处都可适用吗？民主集中制是广大群众与领导骨干相结合的制度，即是从群众中集起来，又到群众中去实验的制度。我们的民主，并不是开了会就算，而要看事的本质，是不是代表了人民的意思与人民的利益。譬如说人民政协代表因为事实上的困难，没有由人民直接选出，但是他们开会办的事，证明完全代表了人民的意见。

　　中国人民政治协商会议组织法及中央人民政府组织法，实际就是宪法最重要的部分，这个组织不同于资本主义的国家的，也不全同于社会主义国家的。新民主主义政权，属于世界社会主义革命范畴的一部份，基本上是同于社会主义国家，而完全不同于资本主义国家。但是我们尚未具备社会主义国家的条件，所以又不完全同于社会主义国家。就是与东欧新民主主义国家组织也不全同，因为社会的情况不全同。他是属于世界社会主义革命范畴的，所以毛主席说“一边倒”倒向世界和平民主的社会主义一边。学过旧法律，迷信资产阶级民主的人，看了我们的组织法，有点莫明其妙，他们说：“人民政协执行人民代表大会的职权，是谁授给他的呢”？又“政协闭幕后，人民政协全国委员会与中央人民政府委员会的关系怎样？为什么不经过投票选举的代表，也算民主，且民主得很”？我们说，民主不只是看形式，主要要看实际，在不可能举行全国选举人民代表的时候，用推选和个别邀请的方法产生的代表，只要他实际上富于代表性的，常比选举出的为好。人民政协一方面执行全国代表大会的职权，一方面它仍是人民团体协商机关，这是人民的新创造，它超过资产阶级的制度很远。他们拿资产阶级的尺度来衡量，不是我们制度有毛病，而是他们的思想还没赶得上。前几天有位司法工作同志写信给我，说要打破旧法律的樊笼，我回信给他说：“站在樊笼里打呢？还是站在樊笼外打？从里向给打，越打越不破，站在笼外打，一打就见效，自然‘跳出笼子’也不是容易的事，有时自己觉得是跳出笼子了，一不小心，又被关在笼子里。譬如说：把你关在一间小房里，你就会感到气闷，假如用蒋介石关张学良的方法，把你软禁在一个小天地中，在小天地中，你不觉得气闷，但是，你还是关在笼子里。”

　　我们的组织不完全同于社会主义国家的，譬如说苏联吧！它们是采用最高苏维埃制，等于我们的全国人民代表大会制，以前我们解放区称苏维埃，老百姓不懂，以为是一个姓苏名维埃的人，后来我们改了，因为老百姓不懂。

　　苏联最高苏维埃闭幕之后，“最高苏维埃主席团”代表国家，我们人民政治协商会议闭幕后的全国委员会却不能代表国家，而代表国家的是“中央人民政府委员会”。在职权上说，中央人民政府委员会与最高苏维埃主席团也不尽相同，政务院等于苏联过去的人民委员会与现在的部长会议，是国家的管理机关；但是在我们政务院之下没有国防部、而设有与政务院平行之人民革命军事委员会，这是因为中国革命武装极重要，反动派之所以敢于反人民，就是依靠武装；为了完成人民革命，就得加强人民的武力，所以人民革命军事委员会，就有单独建立的必要。就在全国解放后，我们的武装，仍很重要，因为还有帝国主义存在，他们想依靠武装征服世界。我们与东欧各新民主主义国家也不同，他们没有用“政协”这类组织，没有用这样组织来产生政府，因为他们国家内的党派，不同于中国的各个革命党派，一致拥护中国共产党与毛主席的领导。不过这些只是某些部分不完全同，而基本的政治路线与民主集中的原则，则是同的，因为同是要走上社会主义的道路。

　　我们中央人民政府为什么不加“临时”2字呢？有人这样问。看事应先看内容，我们政府是全国人民拥护的政府，代表了全国人民各个部分的利益。虽不是由普选产生的，并且在全国完全解放之后，还要经过准备时间，才能进行普选，但人民并不会以为不是选举就以为不好，相反，从人民的经验看，必以为比过去“选举”的还好。我国以前办过选举，不是贿买就是圈定，强人民投票，那里有过像人民政协这样的民主？就是资本主义国家，也没有过。虽然今后一有可能，我们就得普选，但我们已无须把现在的政府加上“临时”2字。

　　苏联当时发现了“苏维埃”，就不用“国会制”，我们发现了“人民政协”好，就采用“人民政协”，政协代表由各革命党派、人民团体、人民解放军、各解放区、各民族、华侨、自由职业者、无党派民主人士选派、及特别邀请人士组成。

　　在今天不能实行普选的困难情况下，这实是一种好的制度，在各地方如有必要，也可以来个“协商机关”，以便协商当地不同的意见；意见是有不同的，协商后把不同的协商到同，这办法很好，将来就是实行普选时，“人民政协”将还会存在。

　　再看我们组织系统表上，在政务院下，有30个部门，还有“政治法律委员会”，“财政经济委员会”，“文化教育委员会”，“人民监察委员会”四个会，这些委员会的设立是好的；譬如“政法委员会”吧！凡有关政法各部门的事，首先由该委员会自己讨论，如果都要由政务院总理直接讨论解决的话，那末政务院所要考虑研讨的事就太多了，那会不是“粗枝大叶”解决问题，便是不能从速解决问题，从这一点也可看出，我们的政府组织与旧的完全不同。我们做一件事，首先要看那件事与人民有没有利益，是不是可能作，我们决不能去抄袭那些腐旧以及不合实际的东西。

　　（载中国政法大学《时事政治参考材料》第四辑《关于学习人民政协文件的报告》署名：谢觉哉）

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